涉中，俄国故作姿态表示无意兼并新疆，显然是受了
俄
涉的影响。至于外蒙，
况就完全不同，它已经取得、英、法等国的同意，不再担心陷于孤立。它不等中国政府对它的调停条件的答复，决定悍然与外蒙直接订约。它指派驻华公使廓索维慈为全权代表，于1912年9月末，携带俄政府事先拟定的俄蒙协约
案和俄蒙商约案，秘密到库伦。不久，廓索维慈与驻库伦俄领刘
（В.Ф.Люба）为一方，与外蒙代表新任“总理”那木囊苏伦、“外大臣”杭达多尔济、“内务大臣”车林齐密特为另一方，开始举行订约谈判。外蒙王公、喇嘛等民族上层分子中，对“独立”的态度本来就存在分歧，多数
表示反对，他们被排斥在“独立”政府之外，赞成“独立”的只是少数。在这少数中又有幻想自行“独立”与甘心投靠俄国的区别。车林齐密特代表前者，杭达多尔济代表后者。这种分歧很快反映到俄蒙会议中来。第一次会议时，廓索维慈端出俄政府预先拟就的条约案，外蒙代表要求俄国支持“独立”，并将内蒙包括在内。会后，廓索维慈请示俄政府，俄政府认为公开支持外蒙独立，对于俄国并没有什么实际利益，却因违背保全中国领土完整的原则，反会给其他列强造成
涉的借
，因而约文中仍以支持蒙古自治的字句为妥。其次，既有第三次俄密约的限制，自然不能涉及内蒙。呼伦贝尔属于东三省，又是中东铁路经过地区，最好不要让外蒙
手，而且蒙古自治范围过大，估计中国政府不会接受，可能引起中俄之间的武装冲突，这又是俄国所不愿的。俄政府指示廓索维慈说：“对于圣彼得堡前此所拟之案，不得多所变更”，“关于蒙古要求政治独立，以及要求划
内蒙两事，绝对加以拒绝”。外蒙代表不理解俄国意向所在，另拟案一份廓索维慈考虑，除去坚持两要求外，又规定俄国在外蒙不得购买土地，不得经营放债生意等等，企图对俄国的特权有所限制。第二次会议时，廓索维慈采取强硬态度，表示完全不能接受外蒙代表所拟条约案，并且声称，俄国承认外蒙自治，允许助蒙反华，是以订立俄方所拟的俄蒙条约为先决条件。车林齐密特说：“现在所谓俄蒙条约，对于蒙并无实利可言，只将蒙置诸铁砧之上，铁锤之下，任意敲击而已”。又说：“此种条约用意，无非俄国欲将蒙古暗中置诸自己保护之下，以使蒙古成为布哈拉或高丽第二。”因此他主张外蒙还是应该等待中国政府代表那彦图到来以后，看北京方面的意图如何再定才好。车林齐密特的发言，击中俄国的痛处。廓索维慈恼羞成怒，将外蒙提出的条约案摔在地上，借车林齐密特“侮辱”了他，悻悻然退出会场，中断会议。中国政府这时通过不同渠道，极力劝阻外蒙与俄订约。10月5，廓索维慈报告俄政府说：“在大喇嘛、商卓特及某些官员的反俄宣传的影响下，近来他们对谈判采取显著的冷淡态度，有意转向与中国接近，据我所知，他们和中国的秘密关系继续存在着”。俄外部命廓索维慈向外蒙声明，如果没有俄国参与，蒙古径与中国订的，俄国政府对于此种条约，决不加以承认。廓索维慈嗾使哲布尊丹，将车林齐密特排除在外，会议继续举行。廓索维慈应允订约后给予二百万卢布贷款，允许对案做一些轻微的文字改动。1912年11月3，签订了《俄蒙协约》及其附约《俄蒙商务专条》。《俄蒙协约》的主要内容是：俄国保护蒙古自治，帮助蒙古练兵，不准中国派兵、“殖民”，如蒙古不经俄国允许而与中国立约，不得违背协约及专条规定的各项条件，等等。这个条约把俄国置于外蒙监护者的地位。《俄蒙商务专条》多达十七款。规定俄国商民在蒙古各地可自由居住；有权租地、购地、建造房屋；从事工、商、或农业；可经营进出贸易；在蒙古各地贸易一概免税；可享受从事矿、林业、渔业等特权；可设立银行、办理邮政；可在内河任便航行，设立码
、货栈、桥梁、渡。规定俄政府得在蒙古议定地设立领事馆与贸易圈；俄国享受领事裁判权；领事免费使用蒙古台站，等等。俄国在外蒙享受的种种特权远远超过中俄历次条约所规定的范围。俄政府对本已明确表示所谓“蒙古”系专指“外蒙”而言，在俄蒙谈判中又坚持反对包括内蒙，但在《俄蒙协约》和《商务专条》中仍然使用“蒙古”二字，这显然是有意含混，目的在于为自己留下足够的讨价还价的手段迫使中国政府屈服。中国政府得到俄蒙订约消息后，于11月7照会俄政府，声明蒙古为中国领土，外蒙无权与外国订约，无论俄蒙订立何种条约，中国政府概不承认。俄国不顾中国反对，第二天公然通知中国政府俄蒙已经订约，并将《俄蒙协约》副本与中国政府。中国政府再次提出抗议。俄使声称，中国如能承认《俄蒙协约》，便可缔结中俄条约；如中国不允，俄国没有必要改订中俄条约，只须履行《俄蒙协约》即，对中国进行威胁。俄蒙订约消息传出后，中国各地舆论大哗，纷纷攻击政府，甚至主张对俄宣战。袁世凯政府惊慌失措，外总长梁如浩引咎辞职，袁世凯任陆征祥为外总长，民群众抗议
不断高涨，北京与各地政党、团体、商学各界继续集会，发表通电，